PP項目流程大致可分為5個階段，項目發(fā)起、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交。根據(jù)財政部官方數(shù)據(jù)顯示，截至3月底，PPP全國入庫項目已達12287個，累計投資額14.6萬億元。
一季度進入執(zhí)行或移交階段的項目在逐月增加，落地速度在加快。但在PPP項目推進過程中，還有很多專業(yè)問題值得我們?nèi)W習研究。
為此，度川管理研究部整理了在PPP項目5個階段中的常見問題，以饗讀者！
誰能發(fā)起PPP項目？應(yīng)當向誰提出？
按照指南的要求，政府方和社會資本都可以發(fā)起項目。
政府發(fā)起是由財政部門（政府和社會資本合作中心）負責向行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從新建、改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目，向財政部門申報。
社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向財政部門（政府和社會資本合作中心）推薦潛在政府和社會資本合作項目。
在實踐中，通常PPP項目是由行業(yè)主管部門、下屬的平臺公司或社會資本發(fā)起，向當?shù)氐呢斦块T申報。如果是省一級向下主導(dǎo)PPP項目的地區(qū)，是由市/縣級的地方政府，委托當?shù)氐呢斦块T，向省PPP中心申報，省PPP中心會通過篩選和分類，建立三個“庫”：示范庫、推介庫和備選庫，重點支持示范庫和推介庫的項目，例如給予省級的財政補貼等。
立項階段《可研》的必要性，沒有可研是否會影響下面工作的推進？
這里的《可研》全稱是《工程項目可行性研究報告》，是報發(fā)改委立項審批中重要的支撐性報告。
在財政部發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中提到了，在項目發(fā)起階段，“新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案”，可以看出新建項目是必須要提交可研的，而存量項目因為已經(jīng)立項，實際上也是提交過可研的。在《合同指南》中也提到了“如包含工程建設(shè)的合作項目，應(yīng)明確可行性研究、勘察設(shè)計等前期工作要求”。因此,從理論上來說，可研是項目立項的依據(jù)，如果沒有可研，項目不能通過立項，是否采取PPP都不可能實施。
現(xiàn)實情況是，各地都在緊鑼密鼓的推動PPP項目，如果嚴格按照程序一步一步的實施，那么很可能錯過一段時間的政策支持。以我們在某省操作的大量案例來看，通常是《項目建議書》報發(fā)改委審批確定立項之后，可以先提交PPP的初步實施方案，與可研同步推進，最終仍然需要可研來確定項目的邊界條件、準確參數(shù)，作為調(diào)整實施方案的重要依據(jù)。
缺少可研會導(dǎo)致項目流程不完備，實施方案(或初步實施方案)依據(jù)不充分不準確，無論是業(yè)主方、社會資本，還是咨詢機構(gòu)都應(yīng)當清楚其中存在的風險。如果按照非常規(guī)的流程推進項目，在具體操作實施中，需要向省級的相關(guān)部門了解清楚各項工作的要求，確保進一步降低風險。
哪些主體可以作為實施機構(gòu)？
發(fā)改委2724號文對實施機構(gòu)進行了描述：實施機構(gòu)是由政府確定，作為PPP項目的實施主體，在授權(quán)范圍內(nèi)負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。
其中實施機構(gòu)在選擇合作伙伴時即作為采購人，通過政府采購的流程選擇合作伙伴，同時負責資格預(yù)審、談判、最終確認等工作（可以委托采購代理機構(gòu)辦理相關(guān)事宜）。
關(guān)于哪些主體能夠成為實施機構(gòu)，在財政部76號文中，“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責項目準備、采購、監(jiān)管和移交等工作”。發(fā)改委2724號文也提出“按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運營公司或其他相關(guān)機構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實施機構(gòu)”。
綜上，只要是政府授權(quán)的,職能部門、事業(yè)單位、行業(yè)管理部門、行業(yè)運營公司、其他相關(guān)機構(gòu)（平臺，地方國企）均可作為實施機構(gòu)。
但是我們在實施的過程中發(fā)現(xiàn),部分職能部門、事業(yè)單位、行業(yè)管理部門若作為實施機構(gòu)，可能直接參與到項目的經(jīng)營中，同時又承擔了項目的監(jiān)管、考核等職責，存在“既做運動員,又做裁判員”的風險。因此建議將實施運營和監(jiān)管考核分開，由兩個主體分別承擔各自職責范圍內(nèi)的工作，以確保政府簡政放權(quán)，不過度干預(yù)市場。
物有所值評價和財政可行性論證由誰來做？
因為開展PPP項目財政承受能力論證的主體要么是行政機關(guān)性質(zhì)的財政部門，要么一般是事業(yè)單位的PPP中心，但不管是財政部門還是PPP中心，它們在聘請第三方專業(yè)中介機構(gòu)提供服務(wù)時，屬于政府購買服務(wù)的范疇，也屬于《中華人民共和國政府采購法》約束的范疇。因此，PPP項目本級財政部門或PPP中心在會同行業(yè)主管部門開展財政承受能力論證工作并聘請第三方專業(yè)中介機構(gòu)予以協(xié)助時，必須符合政府采購法律法規(guī)的要求，而不能隨意委托。
PPP項目在準備期需要完成哪些主要工作？
1、整體架構(gòu)搭建；2、項目風險分配；3、項目運作方式確定；4、項目交易結(jié)構(gòu)確定；5、項目合同體系確定；6、監(jiān)管架構(gòu)確定；7、采購方式確定；8、實施方案審核與核準。
PPP模式的核心要素有哪些？
PPP模式的核心要素有三個：一是社會資本與政府部門是平等的伙伴關(guān)系。在達到共同目標的基礎(chǔ)上，社會資本對利潤的追求與政府公共部門對公共福利的追求也應(yīng)被共同實現(xiàn)；二是利潤的可控制性。PPP項目一般都是社會公益項目，應(yīng)確保其盈利，但不能因追逐暴利而傷害其公益性；三是風險分擔。PPP模式應(yīng)根據(jù)承擔能力劃分風險，從而降低項目的整體風險。
PPP項目的交易結(jié)構(gòu)包含哪些內(nèi)容？
PPP項目的交易結(jié)構(gòu)是項目結(jié)構(gòu)設(shè)計中的核心環(huán)節(jié)，需要綜合協(xié)調(diào)和合理配置各方權(quán)利義務(wù)。根據(jù)《財政部PPP模式操作指南》的相關(guān)規(guī)定，交易結(jié)構(gòu)主要包括項目投融資結(jié)構(gòu)、回報機制和相關(guān)配套安排。
結(jié)構(gòu)設(shè)計中應(yīng)考慮哪些問題？
在PPP項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計中通常應(yīng)考慮項目類型、政府的市場化目標以及社會資本的投資目標、政府或國有企業(yè)的參與方式、項目建設(shè)范圍和資產(chǎn)范圍、項目資產(chǎn)權(quán)屬、項目運營安排、計劃實施進度、政府監(jiān)管體系、價格水平及收費機制等問題。
為什么要建立浮動收益率機制？
在PPP項目規(guī)劃和實施過程中，社會資本最關(guān)注的無疑是回報率，但PPP項目的時間跨度長、投資額度大，如果調(diào)價機制不明確，幾乎沒有社會資本敢投入PPP項目，因此，建立浮動收益率機制，是解決基層政府“一頭霧水”的關(guān)鍵，也是激活社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要途徑。
是否有必要建立價格管控機制？
在PPP項目實踐中，設(shè)計出一個科學合理的價格管控機制非常重要，有助于防止“短期的價格競爭行為”異化為“長期的價格壟斷行為”。
要設(shè)計一個有效的價格機制，來管控廠商在整個特許經(jīng)營期內(nèi)可能發(fā)生的價格壟斷行為，并向廠商的價格行為施加競爭壓力，可以采用“利潤率限定”，“價格封頂或包干”，同域、同業(yè)“價格比較”等方式，如在相關(guān)項目協(xié)議的價格章節(jié)中規(guī)定，如果結(jié)算價格經(jīng)過一段時間的實施后，與同區(qū)域其他同類企業(yè)相比失去競爭性，明顯高于同行業(yè)平均水平，則需重新核定結(jié)算價格；又如可以規(guī)定企業(yè)的成本，包括其采購設(shè)施數(shù)量、質(zhì)量、價格和工程建設(shè)成本等，應(yīng)當不高于行業(yè)的可比較的合理水平。
PPP項目的特許經(jīng)營期應(yīng)如何設(shè)計？
特許經(jīng)營期的設(shè)計選擇主要取決于兩個因素：項目的施工難度（簡單還是復(fù)雜）和市場特性（市場性還是合同性）。施工簡單的項目，可以比較準確地估計施工期，完工風險較小。因此，選用單時段結(jié)構(gòu)還是雙時段結(jié)構(gòu)差別不大。而施工復(fù)雜的項目，難以準確地估計施工期，完工風險較大，選用雙時段結(jié)構(gòu)可以降低項目公司的完工風險。再通過激勵措施的設(shè)計，進一步調(diào)整完工風險在項目公司和政府之間的分擔程度。而就市場特性而言，合同型市場中政府可以有多種激勵措施設(shè)計用以選擇，而市場型市場中，政府選擇范圍較小。
賦予特許經(jīng)營權(quán)的PPP項目中投融資手段有哪些？
能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營項目中，可采用的投融資手段包括一般銀行貸款，項目預(yù)期收益質(zhì)押貸款，設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項目資本金，發(fā)行項目收益票據(jù)和資產(chǎn)支持票據(jù)，成立私募基金，發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒐緜鶛?quán)、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等。
由誰確定采購方式，社會資本方是否可以提出采購方式建議？
通常采購方式的選擇，有所在地的財政部門最終確定，最終體現(xiàn)在“實施方案”中，批準了實施方案，就相當于批準了項目的采購方式。
社會資本可以根據(jù)項目的實際情況，根據(jù)《操作指南》、《競爭性磋商管理辦法》等文件的要求，提出采購方式的建議，但最終的決定（審批）權(quán)仍在地方財政。
競爭性磋商與競爭性談判有哪些區(qū)別？
首先，“競爭性談判”與“競爭性磋商”的最大區(qū)別，在成交供應(yīng)商（社會資本方）的確定方式以及候選成交供應(yīng)商（社會資本方）的推薦方法及評審標準中，“競爭性談判”最終是由“價格”決定（即以價格低者獲得），“競爭性磋商”主要看“綜合條件”，而不僅僅看價格（綜合情況最優(yōu)著獲得）。
第二，在程序和時限層面，競爭性磋商在總體上要寬于競爭性談判。
第三，在保證金層面，競爭性磋商明確規(guī)定“供應(yīng)商未按照磋商文件要求提交磋商保證金的，響應(yīng)無效”，而競爭性談判無此明確規(guī)定。
第四，在重新評審標準上，競爭性磋商增加了重新評審的情形，賦予政府方更多的權(quán)利。競爭性談判規(guī)定：“除資格性審查認定錯誤和價格計算錯誤外，采購人或者采購代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。”
而競爭性磋商則規(guī)定：“除資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀分評分不一致、經(jīng)磋商小組一致認定評分畸高、畸低的情形外，采購人或者采購代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審；采購人或者采購代理機構(gòu)不得通過對樣品進行檢測、對供應(yīng)商進行考察等方式改變評審結(jié)果。”
競爭性磋商邀請供應(yīng)商有幾種方式？
有三種方式：1、在省級以上財政部門指定媒體發(fā)布競爭性磋商公告選擇供應(yīng)商；2、從省級以上財政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機抽取；3、采購人、評審專家分別推薦（需要出具書面推薦意見）。
采用競爭性磋商，若意向投資人退出，如何解決？
如果意向投資人在競爭性磋商文件發(fā)出后選擇退出，那本次競爭性磋商為無效，應(yīng)選擇二次采購。如果一直沒有意向的投資人可以推薦，建議選擇邀請供應(yīng)商的第一種方式：在省級以上財政部門指定媒體發(fā)布競爭性磋商公告選擇供應(yīng)商。
資格預(yù)審是否屬于PPP項目采購階段的必要組成部分？
依照《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》第五條的規(guī)定：“PPP項目采購應(yīng)當實行資格預(yù)審。項目實施機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)項目需要準備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭”。法律條文中“應(yīng)當”系強制性規(guī)范，對于“應(yīng)當”的理解就等同于“必須”。所以，PPP項目采購必須實行資格預(yù)審。
業(yè)主方能否直接發(fā)布資格預(yù)審公告？
業(yè)主是可以自行招標、發(fā)布相關(guān)公告的，但由于大部分業(yè)主對此并不專業(yè)，所以一般都采用委托的方式，委托專業(yè)的招標代理機構(gòu)進行操作。以我們所操作的西部某市的PPP為例，業(yè)主方（地方政府）并不了解如何合法合規(guī)的招標，因此希望通過委托代理，將程序上的風險進行分攤和轉(zhuǎn)移。
采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務(wù)項目，若在采購過程中符合要求的供應(yīng)商只有一家，采購方應(yīng)如何處理？
依照財政部2015年6月30日發(fā)布的《財政部關(guān)于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補充通知》：采用競爭性磋商采購方式采購的政府購買服務(wù)項目（含政府和社會資本合作項目），在采購過程中符合要求的供應(yīng)商（社會資本）只有2家的，競爭性磋商采購活動可以繼續(xù)進行。采購過程中符合要求的供應(yīng)商（社會資本）只有1家的，采購人（項目實施機構(gòu)）或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當終止競爭性磋商采購活動，發(fā)布項目終止公告并說明原因，重新開展采購活動。
